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《瞭望》特約撰稿 田湘波（湖南大學(xué)廉政研究中心)
《中國每年因腐敗損失至少數(shù)千億》
2006年11月21日 11:31
核心提示：有關(guān)專家指出：我國每年因腐敗造成的損失至少有數(shù)千億元，其中稅收流失性腐敗，是腐敗造成經(jīng)濟(jì)損失的主要形式之一。稅務(wù)部門發(fā)生的腐敗與稅務(wù)管理體制有一定的聯(lián)系。如何從稅務(wù)體制上防治腐敗，是當(dāng)務(wù)之急
稅務(wù)部門腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，有各種各樣的原因，其中稅務(wù)管理體制的弊端是一個重要原因。從制度設(shè)計層面來看，主要有如下幾個方面的缺失。
稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)
我國現(xiàn)有的稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況是世界上所獨有的：在中央，國家稅務(wù)總局是集管理國家稅務(wù)與地方稅務(wù)于一體。在地方，國稅系統(tǒng)與地稅系統(tǒng)機(jī)構(gòu)是分設(shè)的。設(shè)在地方的國稅部門，地方政府無權(quán)管，中央有權(quán)管，但卻往往鞭長莫及。由于審計管轄權(quán)的劃分，地方各級審計機(jī)關(guān)不能對地方各級國稅系統(tǒng)實行審計，而審計署和各地特派辦由于力量有限也不能對地方同級國稅機(jī)關(guān)實行有效的監(jiān)督。這樣造成了兩個后果：一是地方同級財政預(yù)算執(zhí)行審計，收入來源、審計資料殘缺不齊；二是留下了監(jiān)督空檔，容易滋長部門違紀(jì)和相互攀比，進(jìn)而給地方同級財政預(yù)算執(zhí)行審計的處理帶來了難題。這種體制為少數(shù)腐敗分子濫用職權(quán)提供了土壤。從1994年中國實行分稅制以來，國稅系統(tǒng)腐敗大案要案的頻頻出現(xiàn)就證明了這一問題。河北省國稅局原局長李真因受賄814萬元被判處死刑；江西省國稅局原局長滕國榮受賄12萬多元，被判處有期徒刑7年；陜西省安康市國稅局原局長李玉貴貪污受賄19萬元，被判處有期徒刑12年；廣西柳州市國稅局原局長、黨組書記楊立峰因貪污、挪用公款、玩忽職守、上千萬元財產(chǎn)不能說明來源，被判處無期徒刑……這些案件往往涉案人多、面廣、金額大，說明國稅系統(tǒng)的貪污腐敗問題不容忽視。
從地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的體制來看，由于地方黨政對其進(jìn)行直接領(lǐng)導(dǎo)，所以行政權(quán)力介入執(zhí)法過程，容易影響稅收執(zhí)法行為的公平公正。其一是政府權(quán)力的介入，多以指令性計劃、會議紀(jì)要、掛牌保護(hù)等形式出現(xiàn)；其二是政府官員權(quán)力的介入，多以官員個人的名義明示或暗示；其三是系統(tǒng)內(nèi)部管理人員權(quán)力的介入，多以直接或間接的形式。地方政府違規(guī)甚至違法干預(yù)，是實現(xiàn)依法治稅面臨的最大障礙。從我國查處的多起稅收大案、要案來看，就有地方政府權(quán)力參與，國家公務(wù)人員與犯罪分子相互勾結(jié)、共同犯罪的特點。
稅法體系不健全
國家稅收立法不健全，也給稅務(wù)執(zhí)法帶來諸多問題。目前，由于我國現(xiàn)行的稅收法律，只有一部程序法和兩部實體法，至今沒有《稅收基本法》，其他都是以法規(guī)或規(guī)章的形式發(fā)布，不僅法律級次低，而且部分法規(guī)政策經(jīng)常變化，使稅收執(zhí)法始終處于一種動蕩多變的狀態(tài)，大大削弱了稅收的執(zhí)法力度。嚴(yán)格意義上的稅法，是指通過立法程序制定的稅收法律，包括《稅收征管法》、《個人所得稅法》等。而在實際稅收征收工作中，所依據(jù)的往往是那些大量存在的具體解釋。具體指導(dǎo)稅收征管工作的規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，給執(zhí)法人員的“靈活”解析留下了較大余地，從而為其創(chuàng)造了腐敗的機(jī)會——沒有人比公職人員本人更熟悉其職責(zé)范圍內(nèi)存在的制度缺陷。納稅人為了達(dá)到少繳或不繳稅的目的，不惜采取請客送禮等不正當(dāng)手段，而稅務(wù)執(zhí)法人員利用這些“制度缺陷”搞腐敗幾乎不需要承擔(dān)什么“風(fēng)險”。于是，大量的舞弊行為能夠蒙混過關(guān)，同時亦助長了稅務(wù)公務(wù)腐敗之風(fēng)。
由于我國至今還沒有《稅收基本法》，各級政府及稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅收管理中的權(quán)力與義務(wù)缺乏具體的法律規(guī)定，尤其是治稅權(quán)力邊界不清，超越權(quán)力和濫用權(quán)力的行為頻頻發(fā)生。稅收決策沒有明確的科學(xué)程序與權(quán)力制衡機(jī)制，使一些地方政府稅收行為的“黑箱”操作成為可能。
稅務(wù)稽查無獨立性
稅務(wù)稽查，就是專門負(fù)責(zé)對納稅人的申報納稅情況進(jìn)行審查，從中發(fā)現(xiàn)納稅人申報和納稅方面存在的問題。同時考核稅款征收和管理的工作質(zhì)量以及廉政、工作作風(fēng)等情況。新的征管模式要求稅務(wù)稽查實行選案、檢查、審理和執(zhí)行環(huán)節(jié)“四分離”。但目前由于稅務(wù)稽查人員少（地方縣局情況尤為突出)，而工作范圍又較大，從工作環(huán)節(jié)和人員上均分離不徹底，在實際運行中起不到互相監(jiān)督、互相制約的作用，嚴(yán)格執(zhí)法難以保證，在一定程度上為有法不依、有章不循、以稅謀私等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了條件。
監(jiān)督機(jī)制不健全
在各種類型的稅收監(jiān)督過程中，不同程度地存在著監(jiān)督者與被監(jiān)督者的關(guān)系尚未理順的情況。
管征權(quán)力集中、職責(zé)權(quán)限不明、監(jiān)控不力、人事制度不健全等弊端仍不同程度地存在，特別是在稅收管理的重要環(huán)節(jié)、重要部位，如增值稅一般納稅人認(rèn)定、減免緩繳稅款審批、發(fā)票領(lǐng)購、定額核定、辦理出口退稅等，缺乏規(guī)范的管理和嚴(yán)格的監(jiān)督。如按稅收有關(guān)政策規(guī)定：對定期定額戶如果經(jīng)營收入所應(yīng)納稅款超過其定額20%而企業(yè)沒有申報的，就可以定為偷稅。但如果選案部門不選，稽查部門未提出申請，就不能發(fā)現(xiàn)這個問題，造成國家稅款流失。
監(jiān)督機(jī)制有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩個方面。從前者來看，稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門之間、各項工作之間相互監(jiān)督制約的機(jī)制不健全，監(jiān)督力度不夠，權(quán)力行使的最終點和最高點監(jiān)督制約不到位，難以形成良性循環(huán)監(jiān)督的機(jī)制。從后者來看，人大、檢察、法院、財政、審計、公民和輿論監(jiān)督等在一定程度上尚未到位。
有關(guān)稅務(wù)部門腐敗現(xiàn)象的存在，與制度執(zhí)行層面的一些漏洞也有著千絲萬縷的聯(lián)系。
稅收計劃考核體制的缺陷
目前，我國稅務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行政績、人事等考核時，引用稅收計劃是否足額、超額完成來作為主要的考核指標(biāo)，從而削弱了稅收計劃的真正作用。在現(xiàn)行稅收計劃的制定尚欠合理，執(zhí)法監(jiān)察不力的情況下，這一考核方法的采用，不僅導(dǎo)致稅收大量流失和腐敗的產(chǎn)生，還導(dǎo)致國家運用稅收政策調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)職能的弱化。
從當(dāng)年計劃的制定方法看，我國目前稅收計劃采用的是基數(shù)法，而并非零基預(yù)算，即稅收計劃分配額=基數(shù)×系數(shù)+(－)特殊因素�；鶖�(shù)為基期年1月～10月實際收入加11、12兩月的預(yù)計數(shù)得出；系數(shù)只是粗略地考慮各地經(jīng)濟(jì)稅源情況，再人為地劃分為幾個檔次；其他特殊因素由于種種限制也難以考慮全面。每年國家稅收是計劃加增長的模式，每年向國家交納稅款，按照上年的計劃加上一定的增長比例。稅收計劃的制定者是稅務(wù)部門。一旦確定稅收計劃，就使計劃成為下年度的征收任務(wù)，所以，稅務(wù)部門在主觀上必然希望計劃任務(wù)越輕越好。反映到其在制定計劃時，則是想方設(shè)法降低計劃任務(wù)，以便于自身下年度任務(wù)的完成。
稅收計劃原本要體現(xiàn)對稅收工作的指導(dǎo)性和參考性，而現(xiàn)在同時把它作為考核指標(biāo)，稅收計劃的實現(xiàn)與否，直接關(guān)系到稅務(wù)干部的年度考核、職務(wù)的升降和獎金的發(fā)放，所以稅務(wù)部門在制定稅收計劃時慎之又慎，組織稅收收入，入庫盡量往后移，以降低預(yù)算基數(shù)。在與上級稅收計劃任務(wù)的分配上討價還價，計劃就低不就高。因此，稅收計劃的實現(xiàn)存在很大的回旋余地。尤其是實行分級財政體制后，市、縣、鄉(xiāng)三級對稅收收入任務(wù)的逐級考核力度逐年加大，有的甚至以保穩(wěn)定保平衡為由不惜層層加碼。這就容易形成稅源形勢好，稅務(wù)機(jī)關(guān)要適當(dāng)控制當(dāng)年稅收增長的幅度，不想收，不嚴(yán)查，以便為下年組織收入打一個好的基礎(chǔ)。一旦稅源形勢不好，稅務(wù)機(jī)關(guān)就要接受各級政府的領(lǐng)導(dǎo)督查，千方百計組織收入，有時出現(xiàn)人為的虛收探收現(xiàn)象。不少稅務(wù)部門為了完成稅收任務(wù)，采取“變通”手段“拉稅”或“引稅”，把本不屬于本所管轄的稅款通過各種途徑拉到本所來交，給拉稅人提成。這使得一些稅務(wù)人員借機(jī)以稅謀賄，以稅謀利。
由于稅收收入計劃的不合理性，區(qū)域與區(qū)域之間稅源變化的差異性，各級政府對稅收收入任務(wù)層層加碼的不確定性，致使稅收執(zhí)法行為的嚴(yán)肅性扭曲。這也給以稅謀私、權(quán)錢交易者以可乘之機(jī)。
稅收計劃的剛性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收執(zhí)法的剛性，使稅收執(zhí)法變得無足輕重。稅務(wù)部門在具體組織稅收征管時，在確保任務(wù)完成的前提下，按計劃數(shù)額進(jìn)行包稅。隨意緩稅、欠稅、減免稅的現(xiàn)象較為普遍，并積極“涵養(yǎng)稅源”，同時盡量避免應(yīng)收盡收，以避免下年稅收計劃分配基數(shù)的加大，進(jìn)而避免下年任務(wù)的不能足額完成而影響自身的年度考核、獎金等一系列切身利益。這就使得有的地方收過頭稅和貸款繳稅，向稅收中摻水；有的地方卻有稅不收，壓低任務(wù)，壓低基數(shù)，“放水養(yǎng)魚”變成“棄網(wǎng)休漁”，嚴(yán)重干擾了依法治稅工作。
這一人事考核方法弊端不小。一些地方稅務(wù)部門之間的賣稅現(xiàn)象屢有發(fā)生，部分超收的稅務(wù)局將超收部分稅收收入轉(zhuǎn)到某些欠收的稅務(wù)局賬下，一則降低了本局的基數(shù)，有利于減輕下年度任務(wù)；二則確保對方本年度任務(wù)的完成，間接地確保對方的年度考核、獎金發(fā)放，借機(jī)從對方獲取私利。更為嚴(yán)重的是稅務(wù)與財政勾結(jié)，通過兩者之間的賬面劃轉(zhuǎn)，虛增稅務(wù)局的收入，對虛增部分財政通過虛列支出加以掩飾，從而達(dá)到稅務(wù)局超額完成任務(wù)，獲取超收分成和巨額的年度獎金。對于財政局的配合，稅務(wù)局當(dāng)然是投之以
桃，報之以李。這種被系統(tǒng)內(nèi)部稱為“跑片子”的現(xiàn)象，安徽蒙城事件就是一個典型案例。
同時，一些稅務(wù)部門只要求完成稅收任務(wù)，至于應(yīng)征收多少稅款、所收稅款是否全部上繳入庫少人過問。在稅款入庫部位，容易滋生腐敗的表現(xiàn)形式主要有三種：一是轉(zhuǎn)引稅款，如將甲地稅款劃轉(zhuǎn)到乙地入庫；二是改變稅種混淆稅款入庫級次，擠占中央和上級收入；三是將應(yīng)繳稅款改為罰款收入納入地方財政。這就導(dǎo)致發(fā)票在管理、使用和開具上出現(xiàn)問題，甚至有些稅務(wù)部門收稅不給納稅人開具完稅證、違反稅收法規(guī)擅自降低稅率，從而導(dǎo)致稅收執(zhí)法權(quán)的部分失控。
稅負(fù)不均，評稅標(biāo)準(zhǔn)控制在少數(shù)人手中
由于稅制存在缺陷，一些行業(yè)間和地區(qū)間存在稅率不同的現(xiàn)狀，評稅標(biāo)準(zhǔn)掌握在少數(shù)稅務(wù)干部手中，有的人便憑借手中的權(quán)力以權(quán)謀私，以稅謀賄，撈取個人好處。我國制定的稅率在世界各國中并不低，但在實際征收中，征收率卻相當(dāng)?shù)�，特別是采取定稅或包稅制的個體私營企業(yè)和部分集體企業(yè)以及一些新興行業(yè)，由于經(jīng)營情況十分復(fù)雜，確定稅負(fù)缺乏科學(xué)有效的手段，同行業(yè)之間即使同等規(guī)模，有時稅負(fù)差異也相當(dāng)大，帶有很大的隨意性。加上采取定稅和包稅制的企業(yè)稅負(fù)是不公開的，這給一些營私舞弊者以可乘之機(jī)。有路子的只要關(guān)系好就可以少交甚至不交稅。還有些征管單位為挖稅源競相降低稅負(fù)。
自由裁量權(quán)太大
自由裁量權(quán)太大主要表現(xiàn)在政策性減免稅、稅率的確定、罰款數(shù)量確定等方面。有的稅務(wù)干部擅自“減、免、緩”稅，中飽私囊，使國家稅款大量流失。少數(shù)稅務(wù)干部在稅收征管、稽查工作中，不認(rèn)真執(zhí)行國家稅收法規(guī)，隨意越權(quán)為納稅人減、免、緩稅或辦理出口退稅。一位稅務(wù)干部說：“稅率變動有一個范圍，如地稅中的營業(yè)稅有一個5%～20%的變動，稅務(wù)干部可在這個范圍內(nèi)選擇。罰款1倍～5倍也可自由選擇。假若一個公司欠了許多稅，局長有權(quán)注銷該公司，稅也就免了。”有的稅務(wù)干部在查出納稅戶偷逃稅問題后，搞大事化小，小事化了，最后往往是私了；有的為納稅人“出謀劃策”鉆稅收政策空子，達(dá)到不交稅或少交稅的目的；有的借管理個體戶稅額的權(quán)力，自行為其調(diào)整稅負(fù)等等，從中獲取好處，謀取私利。
稅收稽查是當(dāng)前稅收執(zhí)法權(quán)力異變的重點部位，也是當(dāng)前監(jiān)督制約稅收執(zhí)法權(quán)的突破口和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。稅務(wù)稽查部位的權(quán)力異變主要表現(xiàn)為稅務(wù)稽查人員擅自核減查補稅款，該罰不罰或少罰稅款，該收不收或少收滯納金以及只查不調(diào)賬、不入庫等四種形式。
從外因來說，法制不健全所造成的缺陷，表現(xiàn)在對犯罪預(yù)防方面立法不多，現(xiàn)行法律法規(guī)中對罰款或行政處罰的彈性過大，導(dǎo)致稅收執(zhí)法自由裁量權(quán)和隨意性過大，為一些掌權(quán)者以權(quán)謀私提供了可能。如征管法上一些諸如“五倍以下的罰款”和“一萬至五萬的罰款”等等。
從制度層面堵住漏洞和隱患，是防治稅收流失性腐敗的必要前提。
建議國稅機(jī)構(gòu)與地稅機(jī)構(gòu)合在一起
為了防止國稅機(jī)關(guān)的權(quán)力膨脹，為了加強對國稅機(jī)關(guān)的監(jiān)督，國稅機(jī)關(guān)應(yīng)與地稅機(jī)關(guān)合在一起。我國是單一制國家，國稅機(jī)構(gòu)與地稅機(jī)構(gòu)都屬中央，不應(yīng)分設(shè)兩個機(jī)構(gòu)。為了制約地方政府對稅收的干預(yù)，應(yīng)明確規(guī)定人大的“錢袋權(quán)”。稅法的創(chuàng)制、政府財政收支都應(yīng)由人大來決定，從而有利于改變目前政府既是會計又是出納的體制弊端。
逐步改革和完善稅收計劃考核體制，建立以稅收征管質(zhì)量為主的考核體系。
近年來，任務(wù)治稅給各級稅務(wù)機(jī)關(guān)帶來巨大的壓力。應(yīng)在改革稅收計劃管理體制的基礎(chǔ)上，建立以稅收征管質(zhì)量為主的考核體系。依法治稅強調(diào)的是對稅法執(zhí)行的考核，因而稅收工作的評價應(yīng)當(dāng)是以稅法的執(zhí)行情況作為主要的考核內(nèi)容。要重新界定稅收征管目標(biāo)，考核指標(biāo)。要逐步改變稅收計劃考核體制，由單純的任務(wù)考核變?yōu)橐哉鞴苜|(zhì)量指標(biāo)考核為主、任務(wù)考核為輔，由任務(wù)治稅逐步走向依法治稅。應(yīng)當(dāng)強調(diào)稅法的剛性，弱化和淡化稅收計劃的效力及其影響。對于嚴(yán)格按照國家稅收法律、政策辦事的，給予獎勵、晉升，反之，即使任務(wù)完成得再好，也不能給予獎勵。為便于考核的可操作性，可采用：照章納稅水平=實納稅額/應(yīng)納稅額，作為主要的量化考核指標(biāo)。
以稅收征管質(zhì)量為主要考核指標(biāo)，要明確兩點：其一，“為主”并不是“惟一”，收入的考核仍應(yīng)是重要的方面，否則就失去了稅收工作的財政目標(biāo)；其二，“為主”就是首先要考核稅收征管的質(zhì)量，考核稅法是否被準(zhǔn)確地執(zhí)行。這就需要建立一套科學(xué)的考核指標(biāo)來評價稅收征管質(zhì)量及稅法執(zhí)行情況，如稅務(wù)登記率、納稅申報率、錯征率、漏管漏征率、行政復(fù)議改正率、行政訴訟敗訴率等。
完善稅收法制，建立健全稅收法律體系
這是推進(jìn)依法治稅的基礎(chǔ)。為了使稅收征管有法可依，許多國家制訂單獨的稅收基本法，將稅收征管的基本內(nèi)容以法律的形式固定下來。同時很多國家也注重保護(hù)納稅人的權(quán)利。有的還把納稅人的權(quán)利寫進(jìn)了憲法。
加快稅收法制建設(shè)步伐基本建議是：建立以稅收基本法為母法，稅收實體法、稅收程序法相配套的稅收法律體系。盡快制定和出臺稅收基本法、組織法，對稅款征收中的隨意性行為進(jìn)行規(guī)范和約束，對稅收政策的制定和出臺予以明確，對各級行政機(jī)關(guān)違反稅法的行為用法律手段加以制裁，確保稅收法律上下貫通。其次制定更多的實體法，將各稅種的征收《條例》由法規(guī)改為法律。在我國現(xiàn)行的各稅收實體法中，除《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》、《個人所得稅法》外，其余稅收法規(guī)具有與法律同等的效力，但從實際情況來看，這種有稅無法的狀況在一定程度上降低了稅收的強制性。故國家應(yīng)盡快將一些可以預(yù)見并長期適用的稅種完成立法程序。同時，要嚴(yán)格規(guī)范政策文件管理，清理與稅收法律相抵觸的規(guī)章。最后，要進(jìn)一步完善稅收程序法。
集體研究定稅，制約自由裁量權(quán)
應(yīng)當(dāng)本著公開、公正、公平的原則，實行集體定稅制度。對大要案件和重要事項的決定，成立審議、復(fù)議等委員會，吸收相關(guān)人員參加，進(jìn)行集體議事和聯(lián)審會簽，著重限制稅收執(zhí)法的自由裁量權(quán)。稅政管理人員在企業(yè)主管部門和政府等有關(guān)部門的配合下，對所轄范圍內(nèi)的稅源情況展開深入調(diào)查，在準(zhǔn)確掌握稅源的基礎(chǔ)上，實行集體定稅，克服以往定稅中由于主觀隨意性造成的定稅額畸高畸低和人情稅問題，做到公平稅負(fù)。要規(guī)范地方政府和基層稅務(wù)部門的行為，嚴(yán)格稅收優(yōu)惠減免權(quán)限，統(tǒng)一稅制，禁止以財政返還、以稅款獎勵納稅人、承包稅款、高開低征等變相減免方式進(jìn)行所謂的“引稅”，變“任務(wù)治稅”為依法治稅。
嚴(yán)格執(zhí)行稅收法，增強稅收執(zhí)法剛性。要解決和防止隨意私自減稅免稅、人情稅、關(guān)系稅、該管不管、該征不征、該罰不罰、該加收滯納金不加收滯納金、濫征、亂罰和執(zhí)法隨意性大等問題的發(fā)生。對發(fā)現(xiàn)的問題，要按照有關(guān)的規(guī)定，實行責(zé)任追究、獎懲兌現(xiàn)，以解決稅收政策執(zhí)行不到位，執(zhí)法剛性弱化的問題。
健全舉報制度，受理匿名舉報
原遼寧省鞍山市國稅局公務(wù)員李文娟在舉報了鞍山市國稅局人為地少征國家巨額稅款等違法和違規(guī)不法行為之后，兩次被辭退，并被勞教一年。這一事件中說明我國證人、舉報人保護(hù)制度存在欠缺。
掌握腐敗案件線索是做好案件查處工作的前提。要擴(kuò)大案源就必須緊緊依靠群眾的參與和支持，建立健全人民群眾來信來訪制度和舉報制度，設(shè)立舉報箱和舉報電話，明確受理群眾舉報的部門，制定獎勵、保密等措施。要深入到納稅戶中，從納稅人和職工群眾反映強烈的熱點問題中發(fā)現(xiàn)問題。
要經(jīng)常聽取人大、政協(xié)、民主黨派和群眾團(tuán)體及有關(guān)方面人員的意見，從中發(fā)現(xiàn)案件線索。要建立健全辦案例會制度，經(jīng)常排查違法違紀(jì)案件，抓住重點問題，及時立案檢查。
同時，要對舉報的案件馬上進(jìn)行落實，要切實保護(hù)舉報人的權(quán)利，使舉報人無后顧之憂。在目前部分人士對實名舉報尚存顧慮的情況下，應(yīng)規(guī)范受理匿名舉報。
稅務(wù)稽查應(yīng)具有獨立性
完善稅務(wù)體制，將征稅管理權(quán)與檢查權(quán)徹底分開，使稅收征管權(quán)合理分化。應(yīng)當(dāng)建立類似中國人民銀行體系的跨地區(qū)的大區(qū)稅務(wù)稽查分局（稅務(wù)總局設(shè)稅務(wù)稽查局)，真正體現(xiàn)稅務(wù)機(jī)關(guān)的依法行政和獨立執(zhí)法，也可以從根本上將征收、管理、稽查等權(quán)力分離，真正達(dá)到相互監(jiān)督制約的目的。將過去按企業(yè)類型區(qū)分稅務(wù)稽查職能范圍的模式，改為按稽查程序建立選案、稽查、審理、執(zhí)行四分離的新型稽查體系，取消專管員管戶制度，做到“選案不查案、查案不審案、審案不結(jié)案”，形成稅務(wù)執(zhí)法的內(nèi)部制約機(jī)制。要嚴(yán)格落實稅務(wù)稽查“四分離”，使每一項執(zhí)法權(quán)和管理權(quán)都明確地落實到具體崗位上，建立和形成崗位之間、上下級之間、部門之間相互監(jiān)督制約的機(jī)制，形成執(zhí)法有依據(jù)、操作有程序、過程有監(jiān)督、責(zé)任有追究的內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制。
要從根本上規(guī)范稅收執(zhí)法權(quán)。一是實行科學(xué)選案制度。通過建立計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)與征收部門聯(lián)網(wǎng)，多層次、多角度地獲取納稅人的經(jīng)營信息資料，找出準(zhǔn)確的選案疑點，避免選案工作隨意性大、準(zhǔn)確率低、經(jīng)常出現(xiàn)“漏網(wǎng)之魚”的情況。二是實行檢查計劃制度和稅務(wù)交叉檢查制度。三是實行稽查案件集體審議制度，以保證對案件處理的公正性和公平性，杜絕“關(guān)系稅”和“人情稅”的產(chǎn)生。四是實行稽查員等級制度。五是進(jìn)一步規(guī)范稽查執(zhí)法程序，完善稽查告知制度，實行稅務(wù)稽查監(jiān)控管理制度、稅務(wù)稽查責(zé)任制度、稅務(wù)稽查復(fù)查制度和錯案追究制度。通過這些制度的實施，增強稽查人員的工作責(zé)任心，使稽查人員“心中有法，言必循法，行必守法”，提高稽查隊伍的整體執(zhí)法水平，防止稽查人員執(zhí)法的隨意性和“為稅不廉”行為的發(fā)生。
陽光辦稅
公開辦稅是遏制以稅謀私的有效手段。實行“陽光辦稅”、公開辦稅，包括稅收法律、法規(guī)、辦稅程序公開、納稅定額公開、減免稅公開、稅收票證使用公開、稅或費標(biāo)準(zhǔn)公開、稅收人員職責(zé)和權(quán)限的公開、違章處罰和辦事結(jié)果的公開、廉政紀(jì)律和稅務(wù)工作道德規(guī)范的公開、稅收執(zhí)法監(jiān)督的公開、一般納稅人認(rèn)定公開、出口退稅審批公開、欠稅清理公開、滯納金加收公開、校辦福利企業(yè)退稅公開等，增強稅收工作的透明度，不給以權(quán)謀私者可乘之機(jī)。各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期將納稅稽查、辦稅服務(wù)廳和各種形式的辦稅場所等方面公開，使稅務(wù)機(jī)關(guān)接受納稅人的監(jiān)督。
要引入現(xiàn)代信息技術(shù)，拓寬對稅務(wù)干部的監(jiān)督渠道，加強對稅務(wù)干部工作圈、生活圈、社交圈的監(jiān)督。
加快稅收信息化建設(shè)，堵塞管理漏洞
當(dāng)今許多國家設(shè)置了計算機(jī)控制中心，并在全國各地形成聯(lián)網(wǎng)，與其他各部門進(jìn)行信息交換，形成比較廣泛和嚴(yán)密的稅收監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。如美國從上世紀(jì)60年代起開始在稅務(wù)系統(tǒng)中采用計算機(jī)技術(shù)，目前形成了由東海岸國家計算中心和按地區(qū)設(shè)立的10個服務(wù)中心組成的電子計算機(jī)系統(tǒng)，負(fù)責(zé)完成納稅申報表處理、年終所得稅的匯算清繳、納稅資料的收集儲存、稅收審查稽核、票據(jù)判讀鑒定、稅收咨詢服務(wù)等工作。這不僅可以提高稅收征管效率，而且還可以強化監(jiān)督管理機(jī)制，減少稅務(wù)人員參與違法行為的機(jī)會，有效地防范和打擊偷逃稅行為。征管手段的改進(jìn)，既是提高征管質(zhì)量的有效途徑，又是防止以權(quán)謀私的重要措施。包括行政管理、稅收業(yè)務(wù)、決策支持、外部信息應(yīng)用等所有職能的功能齊全、信息共享、監(jiān)控嚴(yán)密的稅務(wù)管理信息系統(tǒng)，把稅務(wù)管理的各個環(huán)節(jié)都納入到統(tǒng)一的征管軟件中，以盡量降低人為因素的干擾，實現(xiàn)“機(jī)器管人”。
此外，還要建立和強化內(nèi)外部監(jiān)督制約機(jī)制，預(yù)防稅務(wù)人員職務(wù)犯罪。
《瞭望》特約撰稿 田湘波（湖南大學(xué)廉政研究中心)
